引言许多公共问题不会止步于市界：几座城市的垃圾可能被送往同一座填埋场，区域医院服务整个微型区域的居民，而一个只有 8 mil 人口的市镇，单凭自身很难采购救护车、聘请专科医生，或吸引企业参与特许经营项目。公共联合体是法律为联邦各级政府主体（联邦、各州、联邦区和各市镇）提供的合作工具，让它们共同完成单独行动难以做好的事。其法律依据是2005 年 4 月 6 日的 Lei 11.107，实施细则见 Decreto 6.017/2007。自最初的课程材料写成以来，这部法律经历了多次修订，尤其是 Leis 13.822/2019（人员制度）、14.026/2020（环境卫生法律框架）和 14.662/2023（联合体的变更与解散）。它也需要与取代 Lei 8.666 的 Lei 14.133/2021 衔接。本课将介绍公共联合体如何成立、如何筹资和采购，以及它为何有助于推动公私合作项目。公共联合体是什么，有什么作用公共联合体是完全由联邦各级政府主体组成的法人，旨在建立联邦体制下的合作关系，实现共同利益目标。具体目标由参加联合体的政府主体自行确定，但须遵守宪法规定的界限（art. 2º）。在巴西，常见的例子包括市际医疗卫生、固体废物处理、基础设施（如乡村道路养护机械）、联合采购和区域发展联合体。为实现目标，联合体可以（art. 2º, § 1º）：签订各类合作协议、合同及其他协议，并接受其他政府机构和部门提供的援助、拨款及社会或经济补助；依据公权力机关作出的公共效用、公共需要或社会利益声明，实施征收并设立地役权；由参加联合体的政府主体所属直接或间接行政机构聘用，无需招标。联合体还可以就其提供的服务出具收费文件，收取服务费及其他公共收费；如果联合体合同授权，也可以授予公共工程或服务的特许经营权、许可或授权（art. 2º, §§ 2º e 3º）。联邦参与联合体有一项限制：如果参加联合体的市镇分属不同州，这些市镇所在的所有州也必须参加，联邦才能加入（art. 1º, § 2º）。因此，联邦不能只与某个州的市镇组建联合体，却不让该州参加。不要与企业联合体混淆在招标领域，“联合体”还有另一层含义：多家企业联合竞标大型项目。这是另一种制度，由 Lei 14.133 的 art. 15 规范。企业须签署组建联合体的承诺文件，指定牵头企业，合并计算技术资质证明和经济财务能力，并对合同承担连带责任。为平衡合并计算资质带来的优势，除非有正当理由，招标文件对企业联合体的经济财务资格要求应比对单独投标人的要求高 10% 至 30%；但完全由微型和小型企业组成的联合体不适用这一加成（art. 15, §§ 1º e 2º）。本课讨论的公共联合体由联邦各级政府主体组成，而非企业。三家承包商合并技术资质证明，联合竞标一座桥梁的建设项目。两个相邻市镇则成立一个机构，共同管理一座垃圾填埋场。这两种情况分别属于什么？答案：前者是企业联合体（Lei 14.133 的 art. 15），后者是公共联合体（Lei 11.107）——公共联合体的关键在于其成员完全是联邦各级政府主体。企业联合投标组成的是企业联合体，适用独立的资格审查和连带责任规则。公共联合体如何成立公共联合体成立和运作的各个阶段。意向书联合体通过合同设立，但签订合同前，各方必须先签署意向书（art. 3º）。合作规则就在这份文件中确定。必备条款（art. 4º）包括：联合体的名称、宗旨、存续期限和住所；参加联合体的政府主体，以及活动区域。该区域由参加主体的辖区合并确定：只有市镇参加，或由一个州及其辖内市镇参加时，以这些市镇的辖区为准；多个州参加时，以这些州的辖区为准；其他情况依此类推，不受联邦是否参加的影响；联合体采用公法上的公共协会形式，还是私法上的非营利法人形式；联合体就共同利益事项，在其他层级政府面前代表参加主体的条件；作为联合体最高机构的全体大会的召集和运作规则，以及各主体的票数；每个主体至少有 1 票（art. 4º, § 2º）；法定代表人的选举方式和任期；法定代表人必须是某个参加主体的行政首长；联合体雇员的人数、聘用方式和薪酬，以及因特殊公共利益需要而临时聘用人员的情形；签订管理合同或合作协议的条件；对公共服务联合管理的授权，明确移交的职权、服务内容及服务区域，招标或授予特许经营权、许可或授权的权限，项目合同的条件，以及服务费的计算和调整标准；任何履行了自身义务的参加主体，都有权要求全面履行联合体合同条款。以法律批准只有各参加主体通过法律批准意向书后，才能签订联合体合同（art. 5º）。也就是说，每个市镇都需要获得市议会批准；州参加时，则需要州立法议会批准。如果某个主体在签署意向书 2 年多以后才完成批准，其加入还须经全体大会确认（art. 5º, § 3º）。法人资格联合体可以通过以下方式取得法人资格（art. 6º）：设立为公共协会时，自批准法律生效之日起取得公法法人资格。此时，它属于所有参加主体的间接行政体系（art. 6º, § 1º），并被视为一种自治机构（《民法典》art. 41, inciso IV）；符合民事法律规定的条件时，取得私法法人资格，例如按协会形式登记章程。无论采用哪种形式，联合体在招标、签订合同、财务报告和人员聘用方面都须遵守公法规定，其人员适用 CLT（art. 6º, § 2º）。此前的规定：原条文只对私法性质的联合体写明适用 CLT 和公法规定；Lei 13.822/2019 明确将这一要求扩展到两种形式。公共联合体如何筹资费用分摊合同参加主体只能通过费用分摊合同向联合体提供资金（art. 8º）。费用分摊合同每个财政年度签订一次，有效期不得超过为其提供资金的预算拨款有效期；但合同仅涉及多年计划所列项目，或由服务费支持的公共服务联合管理时除外（art. 8º, § 1º）。还须注意以下规则：分摊资金不得用于笼统列支的支出，包括转移支付或信贷业务（§ 2º）；参加主体可单独或共同要求履行分摊义务，联合体自身也可以提出要求（§ 3º）；联合体必须提供相关信息，以便各主体将使用其资金发生的支出并入自身账目，满足《财政责任法》（Lei Complementar 101/2000）的要求（§ 4º）；某个主体如果未在预算中列入足以支付其分摊义务的拨款，经事先暂停成员资格后，可以被除名（§ 5º）。在预算拨款不足或未遵守法定程序的情况下签订费用分摊合同，构成行政失当行为（Lei 8.429/1992 的 art. 10, inciso XV，该条款由 Lei 11.107 增设）。某市镇通过了批准法律，也签署了联合体合同，却没有在当年预算中列入其承诺按费用分摊合同拨付的资金。Lei 11.107 规定可以如何处理？答案：该市镇经事先暂停成员资格后，可以被联合体除名——这是 art. 8º, § 5º 的规定。除名并非自动发生，必须先暂停其成员资格。分摊合同一经签署，履行义务也不是自愿选择：其他参加主体和联合体都可以要求其履行。项目合同在公共服务联合管理中，如果涉及提供公共服务，或移交职责、服务、人员或财产，一个联邦体制下的政府主体对另一主体或联合体承担的义务，必须由项目合同规范，否则不具有效力（art. 13）。项目合同必须：遵守公共服务特许经营和许可方面的法律，尤其是关于服务费计算和服务监管的规定；规定相关程序，确保每项服务对其各权利主体的经济和财务管理透明。如果移交的是重要职责、服务、人员和财产，合同必须写明移交的职责及移交方的补充责任、违约处罚、移交时间和服务持续提供义务、由谁承担被移交人员的相关负债、移交财产的明细，以及应返还财产的清查和评估程序；缺少这些条款，合同无效。把承包方所提供服务的规划、监管和监督权也交给承包方的条款无效。即使授权签订项目合同的联合体或合作协议终止，项目合同仍继续有效。签订项目合同属于无需招标的情形之一（Lei 14.133 的 art. 75, inciso XI）。此前的规定：Lei 8.666 的 art. 24, inciso XXVI 也规定了同样的招标豁免。但有一个重要例外：自环境卫生法律框架（Lei 14.026/2020）出台以来，禁止就提供基本环境卫生公共服务签订新的项目合同。根据宪法 art. 175，这类服务须通过招标授予特许经营权（Lei 11.107 的 art. 13, § 8º）。许多旧材料把环境卫生列为项目合同的典型案例，但这一说法已不适用于新合同。退出、变更与解散参加主体退出联合体，须由其代表在全体大会上作出正式决定（art. 11）。根据 Lei 14.662/2023 确定的规则，变更或终止联合体合同，须由全体大会批准相关文件，并经各参加主体通过法律批准（arts. 12 e 12-A）。退出或解散不影响已经产生的义务，包括项目合同项下的义务。联合体与公共采购联合体本身就是重要的采购方，Lei 14.133 还赋予它一些便利：免招标金额上限翻倍。公共联合体采购货物、工程和服务时，按金额免于招标的上限提高一倍（第75条第2款）。根据第12.807/2025号法令规定的金额，2026年工程、工程服务及车辆维修的上限为R$ 261.968,40，货物采购和其他服务的上限为R$ 130.984,22。集中采购。法律要求各级政府设立采购中心，开展规模化采购；人口不超过10.000人的市镇应优先通过公共联合体进行采购（第181条）。共同使用价格登记。联合体可以管理一份由成员市镇共同参与的价格登记记录（第19课），汇总各方需求。此前的规定：第11.107号法律曾修订第8.666号法律：由不超过3个政府实体组成的联合体，各类招标方式的金额上限（以及相应的免招标金额上限）提高一倍；由超过3个实体组成的联合体则提高至三倍（第23条第8款）。第14.133号法律简化了规则：无论成员有多少，所有公共联合体的上限均提高一倍。一个由5个市镇组成的公共联合体计划在2026年按金额免招标采购药品。适用的上限是多少？答案：R$ 130.984,22，即货物采购上限的两倍，与市镇数量无关——2 × 65.492,11 = 130.984,22（第14.133号法律第75条第2款，金额依据第12.807/2025号法令）。超过3个成员的联合体适用三倍上限，是已不再适用的第8.666号法律的规定；R$ 261.968,40则是工程及工程服务翻倍后的上限，并非货物采购上限。公共联合体与公私合作伙伴关系公共联合体既可以是为实现特定目标而设立、类似合同安排的简单临时合作，也可以是政府实体之间制度化、长期性的合作组织：它拥有独立法人资格，并纳入所有成员的间接行政体系（第6条第1款）。联合体可以获授权签订合同、接受补助和津贴（第2条第1款）；如果意向协议及批准该协议的法律作出规定，还可以在联合管理公共服务时行使成员实体的职权。联合体可以直接提供公共服务；在这种情况下，成员实体可以免招标与其签约。但更常见的是，联合体代表成员作为发包方，通过特许经营、许可或授权，将服务交由私人主体提供（第4条第XI项c目）。因此，公共联合体可以代表行政机关参与公私合作伙伴关系（PPP）；PPP是特许经营的一种形式（第19课）。这种安排有两项优势：规模效益。单个市镇的固体废弃物收集和最终处置项目，规模可能不足以吸引投资者；与邻近市镇合作后，项目就可能具备可行性。PPP法的门槛与限制。第11.079号法律禁止合同金额低于R$ 10 milhões的PPP（第2条第4款第I项；第13.529/2017号法律将原来的R$ 20 milhões降至这一金额）；对于PPP支出超过经常性净收入5%的州、联邦区和市镇，还限制联邦向其提供担保和自愿性转移支付（第28条）。对小市镇而言，独立签订的合同可能达不到最低金额，或给本级财政带来过重负担。通过联合体与其他市镇、州或联邦合作，既能扩大项目规模，也能由成员分担支出。四个相邻市镇各自需要一项废弃物处理服务。如果分别签约，每个市镇在合同期内的费用为R$ 4 milhões。为什么公共联合体可能使这一项目得以采用PPP？答案：因为合并后合同金额达到R$ 16 milhões，超过R$ 10 milhões的最低门槛，项目也具备了规模效益——4 × 4 = 16 milhões。若分别签约，没有一个市镇能达到第2条第4款第I项规定的最低金额。联合体仍须遵守第11.079号法律，并通过公开竞争或竞争性对话程序招标确定PPP合作方。参考资料巴西。2005年4月6日第11.107号法律。公共联合体签约的一般规则。巴西。2007年1月17日第6.017号法令。第11.107号法律的实施条例。巴西。2021年4月1日第14.133号法律，第15、75和181条。巴西。2004年12月30日第11.079号法律。公私合作伙伴关系。巴西。2020年7月15日第14.026号法律。基本环境卫生服务法律框架。练习题基础题1) 什么是公共联合体？请举出你所在地区已有或可能成立的联合体实例。2) 公共联合体对小市镇有哪些好处？请从采购、聘用专业人员和提供公共服务等方面思考。3) 请说明联合体合同、费用分摊合同和项目合同的区别。4) 为什么《公共联合体法》有利于开展PPP？5) 为什么基本环境卫生服务不能再使用新签订的项目合同？6) 某招标文件要求单独投标人的最低净资产达到R$ 2.000.000。三家均非微型或小型企业的公司组成企业联合体投标。如果招标文件没有说明采用其他规则的理由，该联合体的最低净资产要求应介于哪两个金额之间？进阶题7) 某市镇间卫生联合体在2026年按金额免招标采购药品：3月采购R$ 70.000，7月采购R$ 45.000。a) 该联合体货物采购的免招标金额上限是多少？b) 这两次采购是否合法？本年度还能依据这一规定采购多少金额的药品？c) 联合体计划以R$ 240.000翻修办公场所。是否符合按金额免招标的条件？d) 如果各市镇分别采购这些药品，每个市镇适用的上限是多少？8) 四个市镇组成一个联合体，年度预算为R$ 2.400.000。费用分摊合同约定按人口比例分担：A有40.000名居民，B有25.000名，C有10.000名，D有5.000名。a) 每个市镇一年应拨付多少？人均金额是多少？b) 市镇D未在本级预算中列入费用分摊拨款。第11.107号法律允许采取什么措施？c) 如果D被除名，而联合体预算保持不变，其余三个市镇各需拨付多少？d) 联合体能否将部分分摊资金用于笼统支出，例如向某个没有明确项目的协会转款？9) 五个市镇的年度经常性净收入（RCL）分别为：A：R$ 120 milhões，B：R$ 60 milhões，C：R$ 45 milhões，D：R$ 30 milhões，E：R$ 25 milhões。它们正在研究一项废弃物处理PPP，合同期25 anos，每年支付对价R$ 9 milhões。a) 该合同是否符合第11.079号法律规定的最低金额和期限要求？b) 如果市镇D单独签订一项每年支付R$ 2,5 milhões对价的PPP，将占其RCL的多少？会产生什么后果？c) 如果通过联合体按RCL比例分摊每年R$ 9 milhões的对价，各市镇应承担多少？假设各市镇都将自身承担部分计入第28条的限额，各自占RCL的比例是多少？10) 请指出以下各情形涉及第11.107号法律规定的哪种文件或行为：a) 各市镇市长商定联合体的名称、所在地、存续期限，以及各市镇在大会上的票数；b) 市议会批准市长们商定的内容；c) 市镇承诺本年度向联合体拨付R$ 300 mil；d) 市镇将校车运输管理连同车辆和司机移交联合体；e) 在2026年，各市镇希望将供水和污水处理服务委托给一家服务提供者；f) 某市镇在签署意向协议2 anos e 3 meses后，通过法律予以批准。11) 联邦计划与Minas Gerais的三个市镇及São Paulo的两个市镇组成公共联合体，开展区域发展项目。意向协议规定，大会票数按人口比例分配，计算结果向下取整；按此规则，Minas Gerais的一个市镇将没有投票权。a) 联邦要加入联合体，还需要哪些实体参加？b) 这一投票规则是否正确？c) 联合体具备哪种法人资格时会纳入所有成员的间接行政体系？从何时起纳入？参考答案1) 公共联合体是完全由联邦各级政府实体组成、为合作实现共同利益目标而设立的法人（第11.107号法律第2条）。例如：市镇间卫生联合体（区域医院、专科医生）、固体废弃物联合体（共用填埋场）、乡村道路机械设备联合体、联合采购组织。2) 采购形成规模效益（且免招标金额上限翻倍）；分担单个市镇无力独自承担的专业人员和设备费用；能够提供区域性服务（如填埋场、医院），并推动单独实施时达不到最低金额或给财政带来过重负担的特许经营项目和PPP。3) 意向协议经法律批准后，通过联合体合同设立联合体。费用分摊合同是成员向联合体拨付资金的唯一方式，须每个财政年度签订。项目合同则规定，在联合管理公共服务或移交职责、人员、财产时，一个成员对另一成员或对联合体承担的义务。4) 联合体可以代表成员，将汇总后的服务需求作为特许经营项目发包，其中包括PPP。这样项目能达到R$ 10 milhões的最低金额，形成吸引投资者的规模，同时由成员分担支出，有助于遵守RCL的5%限额。5) 因为基本环境卫生服务法律框架（第14.026/2020号法律）在第11.107号法律中加入了禁止为此类服务新签项目合同的规定（第13条第8款）：这些服务须通过事先招标的特许经营方式提供（宪法第175条）。6) 企业联合体适用的最低净资产要求，应比单独投标人的要求高10%至30%（第14.133号法律第15条第1款）：2.000.000 × 1,10 = R$ 2.200.000；2.000.000 × 1,30 = R$ 2.600.000。7) a) 货物采购上限的两倍（第14.133号法律第75条第2款）：2 × 65.492,11 = R$ 130.984,22。b) 本年度合计：70.000 + 45.000 = R$ 115.000，低于130.984,22，因此两次采购均合法。剩余额度为130.984,22 − 115.000 = R$ 15.984,22。c) 翻修属于工程；工程及工程服务翻倍后的上限为2 × 130.984,20 = R$ 261.968,40。240.000低于该上限，因此可以免招标，但前提是本年度其他同类工程合并计算后不超限。d) R$ 65.492,11，即普通上限。单是3月的采购（70.000）就已超过该上限。8) a) 总人口：40.000 + 25.000 + 10.000 + 5.000 = 80.000。人均金额：2.400.000 ÷ 80.000 = R$ 30。A：40.000 × 30 = R$ 1.200.000；B：25.000 × 30 = R$ 750.000；C：10.000 × 30 = R$ 300.000；D：5.000 × 30 = R$ 150.000。b) 可先暂停该市镇的成员资格，再将其从联合体除名（第8条第5款）。其他成员和联合体也可以要求其履行义务（第3款）。c) 新的总人口为75.000；人均金额：2.400.000 ÷ 75.000 = R$ 32。A：R$ 1.280.000；B：R$ 800.000；C：R$ 320.000。d) 不能。分摊资金不得用于笼统支出，包括转移支付（第8条第2款）。9) a) 合同金额：9 × 25 = R$ 225 百万，高于 R$ 10 百万的最低要求；合同期限为25年，超过5年的最低要求，且处于5至35年的法定范围内（第11.079号法律第2条第4款及第5条第I项）。符合要求。b) 2,5 ÷ 30 = RCL的8,33%，超过5%：D将无法再获得联邦提供的担保和自愿性转移支付（第28条）。c) RCL总额：120 + 60 + 45 + 30 + 25 = R$ 280 百万。各市分担额 = 9 × 该市RCL ÷ 280：A为R$ 3,857百万；B为R$ 1,929百万；C为R$ 1,446百万；D为R$ 0,964百万；E为R$ 0,804百万。由于按RCL比例分摊，各市承担的比例相同：9 ÷ 280 = 3,21%，低于5%。10) a) 合作意向书（第4条）。b) 批准合作意向书的法律（第5条）。c) 费用分摊协议（第8条）。d) 公共服务协议（第13条），其中须载明有关义务、人员和移交资产的条款。e) 不能采用公共服务协议（第13条第8款）：该服务须通过招标授予经营权。f) 由于已超过2年，加入须经大会批准（第5条第3款）。11) a) 米纳斯吉拉斯州和圣保罗州：联邦只能参加涵盖所有相关州的联合体，即联合体内各市所在的州都必须参加（第1条第2款）。b) 不能：合作意向书可以规定不同的投票权，但须确保每个成员至少有1票（第4条第2款）。c) 自批准合作意向书的法律生效之日起，联合体作为公法上的公共协会成立（第6条第I项及第1款）。
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