IntroduçãoMuitos problemas públicos não respeitam a fronteira de um município: o lixo de várias cidades pode ir para o mesmo aterro, o hospital regional atende moradores de toda a microrregião, e um município de 8 mil habitantes sozinho dificilmente consegue comprar ambulâncias, contratar especialistas ou atrair uma empresa para uma concessão. O consórcio público é a ferramenta que a lei oferece para os entes da Federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) se juntarem e fazerem em conjunto o que cada um faria mal sozinho.A base legal é a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto 6.017/2007. Ela foi alterada várias vezes desde que as aulas originais foram escritas, em especial pelas Leis 13.822/2019 (regime de pessoal), 14.026/2020 (marco do saneamento) e 14.662/2023 (alteração e extinção do consórcio), e passou a conversar com a Lei 14.133/2021, que substituiu a Lei 8.666. Nesta aula vemos como o consórcio nasce, como é financiado, como compra e por que ele é tão útil para viabilizar parcerias público-privadas.O que é e para que serveConsórcio público é a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação para estabelecer relações de cooperação federativa e realizar objetivos de interesse comum. Os objetivos são definidos pelos próprios entes que se consorciam, respeitados os limites constitucionais (art. 2º). Exemplos frequentes no Brasil são os consórcios intermunicipais de saúde, de resíduos sólidos, de infraestrutura (máquinas para estradas vicinais), de compras e de desenvolvimento regional.Para cumprir seus objetivos, o consórcio pode (art. 2º, § 1º):firmar convênios, contratos e acordos de qualquer natureza, e receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;promover desapropriações e instituir servidões, nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social, feita pelo Poder Público;ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes consorciados, com dispensa de licitação.Também pode emitir documentos de cobrança e arrecadar tarifas e outros preços públicos pelos serviços que prestar, e outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos, se o contrato de consórcio autorizar (art. 2º, §§ 2º e 3º).Uma regra sobre a União: ela só participa de consórcio de que também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam os municípios consorciados (art. 1º, § 2º). A União não pode, portanto, formar um consórcio só com municípios de um estado sem que esse estado também participe.Não confunda com consórcio de empresasEm licitações, "consórcio" também aparece com outro sentido: o de empresas que se juntam para disputar uma licitação grande. Isso é outra coisa, regulada pelo art. 15 da Lei 14.133: as empresas firmam um compromisso de constituir o consórcio, indicam uma líder, somam seus atestados técnicos e seus valores econômico-financeiros, e respondem solidariamente pelo contrato. Para compensar a soma, o edital deve exigir do consórcio de empresas de 10% a 30% a mais do que exigiria de um licitante individual na habilitação econômico-financeira, salvo justificativa, e esse acréscimo não se aplica a consórcios formados só por micro e pequenas empresas (art. 15, §§ 1º e 2º). O consórcio público, assunto desta aula, é formado por entes da Federação, não por empresas.Três empreiteiras se juntam para disputar a licitação de uma ponte, somando seus atestados técnicos. Dois municípios vizinhos criam uma entidade para administrar juntos um aterro sanitário. Como se classificam essas duas situações?Gabarito: A primeira é consórcio de empresas (art. 15 da Lei 14.133) e a segunda é consórcio público (Lei 11.107) — o que define o consórcio público é ser formado exclusivamente por entes da Federação. Empresas que se juntam para licitar formam consórcio de empresas, com regras próprias de habilitação e responsabilidade solidária.Como o consórcio nasceEtapas da criação e do funcionamento de um consórcio público.Protocolo de intençõesO consórcio é constituído por contrato, cuja celebração depende da prévia subscrição de um protocolo de intenções (art. 3º). É nele que os entes combinam as regras do jogo. As cláusulas necessárias (art. 4º) incluem:a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;a identificação dos entes consorciados e a área de atuação, que é a soma dos territórios dos entes (dos municípios, quando só municípios ou um estado com municípios do seu território; dos estados, quando mais de um estado; e assim por diante), independentemente de a União participar;se o consórcio será associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;os critérios para o consórcio representar os entes consorciados perante outras esferas de governo, em assuntos de interesse comum;as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, que é a instância máxima do consórcio, e o número de votos de cada ente, assegurado pelo menos 1 voto a cada um (art. 4º, § 2º);a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal, que obrigatoriamente é Chefe do Poder Executivo de um ente consorciado;o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados do consórcio, e os casos de contratação temporária por excepcional interesse público;as condições para celebrar contrato de gestão ou termo de parceria;a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando as competências transferidas, os serviços e a área em que serão prestados, a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização, as condições do contrato de programa e os critérios para calcular e reajustar tarifas;o direito de qualquer ente adimplente exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio.Ratificação por leiO contrato de consórcio só se celebra depois que o protocolo de intenções é ratificado por lei de cada ente (art. 5º). Ou seja, a Câmara Municipal de cada município (ou a Assembleia Legislativa, no caso de estado) precisa aprovar. Se a ratificação vier mais de 2 anos depois da subscrição do protocolo, o ingresso daquele ente depende de homologação da assembleia geral (art. 5º, § 3º).Personalidade jurídicaO consórcio adquire personalidade jurídica (art. 6º):de direito público, quando constitui uma associação pública, a partir da vigência das leis de ratificação. Nesse caso, integra a administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, § 1º) e é considerado uma espécie de autarquia (art. 41, inciso IV, do Código Civil);de direito privado, quando atende aos requisitos da legislação civil (registro do estatuto, como uma associação).Nos dois casos, o consórcio segue as normas de direito público em licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, e o seu pessoal é regido pela CLT (art. 6º, § 2º). Como era antes: na redação original, a regra da CLT e das normas de direito público estava escrita só para o consórcio de direito privado; a Lei 13.822/2019 a estendeu expressamente aos dois tipos.Como o consórcio é financiadoContrato de rateioOs entes consorciados só podem entregar recursos ao consórcio por meio de contrato de rateio (art. 8º). O contrato de rateio é formalizado a cada exercício financeiro, e sua vigência não pode passar da das dotações orçamentárias que o sustentam, salvo quando o objeto são exclusivamente projetos previstos no plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas (art. 8º, § 1º). Regras importantes:é vedado aplicar os recursos do rateio em despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito (§ 2º);os entes, isoladamente ou em conjunto, e o próprio consórcio podem exigir o cumprimento das obrigações do rateio (§ 3º);o consórcio deve fornecer as informações para que as despesas feitas com os recursos de cada ente sejam consolidadas nas contas desse ente, como exige a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) (§ 4º);o ente que não consignar no orçamento as dotações suficientes para as despesas assumidas no rateio pode ser excluído do consórcio, após prévia suspensão (§ 5º).Celebrar contrato de rateio sem dotação orçamentária suficiente, ou sem observar as formalidades legais, é ato de improbidade administrativa (art. 10, inciso XV, da Lei 8.429/1992, incluído pela própria Lei 11.107).Um município aprovou a lei de ratificação e assinou o contrato de consórcio, mas não incluiu no orçamento do ano os recursos que se comprometeu a repassar pelo contrato de rateio. O que a Lei 11.107 prevê?Gabarito: O município pode ser excluído do consórcio, depois de prévia suspensão — é o que diz o art. 8º, § 5º. A exclusão não é automática: exige suspensão antes. E o rateio não é voluntário depois de assinado: os outros entes e o consórcio podem exigir o seu cumprimento.Contrato de programaQuando um ente da Federação assume obrigações para com outro ente ou para com o consórcio, no âmbito de uma gestão associada em que haja prestação de serviços públicos ou transferência de encargos, serviços, pessoal ou bens, essas obrigações têm de ser reguladas por contrato de programa, como condição de validade (art. 13). O contrato de programa deve:atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos, em especial quanto ao cálculo de tarifas e à regulação dos serviços;prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares.Quando houver transferência de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais, o contrato deve conter, sob pena de nulidade, cláusulas sobre os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária de quem os transferiu, as penalidades por inadimplência, o momento da transferência e os deveres de continuidade, quem arca com o passivo do pessoal transferido, a identificação dos bens transferidos e o procedimento para levantar e avaliar os bens reversíveis. É nula a cláusula que atribua ao contratado o planejamento, a regulação e a fiscalização dos serviços que ele mesmo presta. O contrato de programa continua vigente mesmo que o consórcio ou o convênio de cooperação que o autorizou seja extinto.A celebração de contrato de programa é uma hipótese de dispensa de licitação (art. 75, inciso XI, da Lei 14.133). Como era antes: a mesma dispensa estava no art. 24, inciso XXVI, da Lei 8.666.Uma exceção importante: desde o marco legal do saneamento (Lei 14.026/2020), é vedado formalizar novos contratos de programa para prestação de serviços públicos de saneamento básico, que passaram a depender de concessão com licitação, nos termos do art. 175 da Constituição (art. 13, § 8º, da Lei 11.107). Muito material antigo cita o saneamento como exemplo clássico de contrato de programa; para contratos novos, isso não vale mais.Retirada, alteração e extinçãoA retirada de um ente depende de ato formal do seu representante na assembleia geral (art. 11). A alteração e a extinção do contrato de consórcio dependem de instrumento aprovado pela assembleia geral e ratificado por lei dos entes, nas regras dadas pela Lei 14.662/2023 (arts. 12 e 12-A). A retirada ou a extinção não prejudica as obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa.Consórcios e compras públicasO consórcio é, ele mesmo, um grande comprador, e a Lei 14.133 lhe dá algumas vantagens:Limites de dispensa em dobro. Para compras, obras e serviços contratados por consórcio público, os limites de dispensa por valor são duplicados (art. 75, § 2º). Com os valores do Decreto 12.807/2025, isso dá em 2026 R$ 261.968,40 para obras, serviços de engenharia e manutenção de veículos e R$ 130.984,22 para compras e outros serviços.Compras centralizadas. A lei manda os entes instituírem centrais de compras para fazer compras em grande escala, e diz que os municípios com até 10.000 habitantes devem preferencialmente fazer isso por meio de consórcios públicos (art. 181).Registro de preços compartilhado. O consórcio pode ser o órgão gerenciador de uma ata de registro de preços da qual os municípios consorciados participam (aula 19), somando as demandas.Como era antes: a Lei 11.107 havia alterado a Lei 8.666 para dobrar os limites das modalidades (e, portanto, da dispensa) dos consórcios formados por até 3 entes e triplicá-los nos formados por mais de 3 (art. 23, § 8º). A Lei 14.133 simplificou: o dobro vale para todo consórcio público, qualquer que seja o número de entes.Um consórcio público formado por 5 municípios vai comprar medicamentos em 2026, sem licitar, com base na dispensa por valor. Qual é o limite?Gabarito: R$ 130.984,22, o dobro do limite de compras, qualquer que seja o número de municípios — 2 × 65.492,11 = 130.984,22 (art. 75, § 2º, da Lei 14.133, com o Decreto 12.807/2025). O triplo para consórcios de mais de 3 entes era a regra da Lei 8.666, que não vale mais; e R$ 261.968,40 é o limite dobrado de obras e engenharia, não de compras.Consórcios públicos e PPPsOs consórcios podem assumir desde uma forma simples e pontual, parecida com um contrato para um objetivo específico, até uma forma institucional e permanente, uma verdadeira joint venture entre entes estatais, com personalidade jurídica própria que integra a administração indireta de todos os consorciados (art. 6º, § 1º). Podem receber o poder de firmar contratos e receber auxílios e subvenções (art. 2º, § 1º) e, se o protocolo de intenções e as leis de ratificação preverem, exercer competências dos entes na gestão associada de serviços públicos.Os consórcios podem prestar serviços públicos diretamente e, nesse papel, ser contratados pelos entes com dispensa de licitação. Mas, na maioria das vezes, o consórcio assume a posição de contratante, representando os entes: ele pode outorgar a prestação de serviços a particulares por concessão, permissão ou autorização (art. 4º, inciso XI, alínea c). Por isso, um consórcio público pode representar a Administração em uma parceria público-privada, que é uma espécie de concessão (aula 19).A combinação traz duas vantagens:Escala. Um município sozinho pode não ter volume para interessar investidores na coleta e destinação final de resíduos sólidos, mas, junto com os vizinhos, o projeto pode se tornar viável.Limites da Lei de PPP. A Lei 11.079 proíbe PPP com valor inferior a R$ 10 milhões (art. 2º, § 4º, inciso I, valor reduzido de R$ 20 milhões pela Lei 13.529/2017) e corta garantias e transferências voluntárias da União a estados, DF e municípios cujas despesas com PPP passem de 5% da receita corrente líquida (art. 28). Para um município pequeno, um contrato só seu pode não alcançar o valor mínimo, ou pode pesar demais na sua receita. Juntando-se a outros municípios, ao estado ou à União por meio de consórcio, o projeto ganha tamanho e a despesa se divide entre os consorciados.Quatro municípios vizinhos precisam, cada um, de um serviço de tratamento de resíduos que custaria R$ 4 milhões ao longo do contrato se fosse contratado separadamente. Por que um consórcio público pode viabilizar uma PPP nesse caso?Gabarito: Porque somados os contratos chegam a R$ 16 milhões, acima do valor mínimo de R$ 10 milhões, e o investimento ganha escala — 4 × 4 = 16 milhões. Separados, nenhum município alcança o mínimo do art. 2º, § 4º, I. O consórcio continua sujeito à Lei 11.079 e precisa licitar a PPP por concorrência ou diálogo competitivo.ReferênciasBRASIL. Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Normas gerais de contratação de consórcios públicos.BRASIL. Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a Lei 11.107.BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, arts. 15, 75 e 181.BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Parcerias público-privadas.BRASIL. Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020. Marco legal do saneamento básico.ExercíciosFáceis1) O que é um consórcio público? Dê exemplos de consórcios que existem ou poderiam existir na sua região.2) Quais são as vantagens de um consórcio público para municípios pequenos? Pense em compras, contratação de pessoal especializado e serviços públicos.3) Explique a diferença entre contrato de consórcio, contrato de rateio e contrato de programa.4) Por que a Lei de Consórcios Públicos é interessante para as PPPs?5) Por que um contrato de programa novo não pode mais ser usado para serviços de saneamento básico?6) Num edital, o licitante individual precisa comprovar patrimônio líquido mínimo de R$ 2.000.000. Três empresas que não são micro nem pequenas formam um consórcio de empresas para disputar. Entre que valores fica a exigência para esse consórcio, se o edital não justificar outra regra?Difíceis7) Um consórcio intermunicipal de saúde, em 2026, comprou medicamentos por dispensa por valor: R$ 70.000 em março e R$ 45.000 em julho.a) Qual é o limite de dispensa por valor do consórcio para compras?b) As duas compras são regulares? Quanto ainda pode comprar de medicamentos por esse fundamento no ano?c) O consórcio quer reformar a sua sede por R$ 240.000. Cabe na dispensa por valor?d) Se cada município fizesse essas compras de medicamentos sozinho, qual seria o limite de cada um?8) Quatro municípios formam um consórcio cujo orçamento anual é de R$ 2.400.000, dividido no contrato de rateio em proporção à população: A tem 40.000 habitantes, B 25.000, C 10.000 e D 5.000.a) Quanto cada município repassa no ano? Qual é o valor por habitante?b) O município D não incluiu no seu orçamento a dotação do rateio. O que a Lei 11.107 permite fazer?c) Se D for excluído e o orçamento do consórcio continuar o mesmo, quanto passa a repassar cada um dos outros três?d) O consórcio pode usar parte do rateio numa despesa genérica, como uma transferência a uma associação sem projeto definido?9) Cinco municípios com receita corrente líquida (RCL) anual de A: R$ 120 milhões, B: R$ 60 milhões, C: R$ 45 milhões, D: R$ 30 milhões e E: R$ 25 milhões estudam uma PPP de tratamento de resíduos com contraprestação de R$ 9 milhões por ano durante 25 anos.a) O contrato atende ao valor mínimo e aos prazos da Lei 11.079?b) Se o município D contratasse sozinho uma PPP com contraprestação de R$ 2,5 milhões por ano, quanto da sua RCL ficaria comprometido? O que aconteceria?c) Pelo consórcio, a contraprestação de R$ 9 milhões é rateada em proporção à RCL. Quanto cabe a cada município e que percentual da RCL cada um compromete, supondo que cada um conte a sua parte no limite do art. 28?10) Para cada situação, diga que instrumento ou ato da Lei 11.107 está em jogo:a) os prefeitos combinam o nome, a sede, o prazo e o número de votos de cada município na assembleia;b) a Câmara Municipal aprova o que os prefeitos combinaram;c) o município se compromete a repassar R$ 300 mil ao consórcio neste ano;d) o município transfere ao consórcio a gestão do transporte escolar, com veículos e motoristas;e) em 2026, os municípios querem delegar a um prestador o abastecimento de água e o esgoto;f) um município ratifica o protocolo de intenções por lei 2 anos e 3 meses depois de o ter assinado.11) A União quer formar um consórcio público com três municípios de Minas Gerais e dois de São Paulo para um projeto de desenvolvimento regional. O protocolo de intenções prevê votos na assembleia proporcionais à população, com arredondamento para baixo, e um dos municípios mineiros ficaria com zero votos.a) Quem mais precisa fazer parte do consórcio para que a União possa participar?b) A regra de votos está correta?c) Com que tipo de personalidade jurídica o consórcio passa a integrar a administração indireta de todos os entes, e a partir de quando?Gabarito1) É a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação para cooperar e realizar objetivos de interesse comum (art. 2º da Lei 11.107). Exemplos: consórcio intermunicipal de saúde (hospital regional, especialistas), de resíduos sólidos (aterro compartilhado), de máquinas para estradas vicinais, de compras conjuntas.2) Escala nas compras (e limites de dispensa em dobro); divisão do custo de profissionais e equipamentos que um município sozinho não sustentaria; possibilidade de prestar serviços regionais (aterro, hospital) e de viabilizar concessões e PPPs que, isoladamente, não alcançariam o valor mínimo ou pesariam demais na receita.3) O contrato de consórcio cria o consórcio, depois do protocolo de intenções ratificado por lei. O contrato de rateio é o único meio de os entes repassarem recursos ao consórcio, e é feito a cada exercício. O contrato de programa regula as obrigações que um ente assume com outro ou com o consórcio na gestão associada de serviços públicos ou na transferência de encargos, pessoal ou bens.4) Porque o consórcio pode representar os entes e outorgar concessões, inclusive PPPs, somando demandas: o projeto alcança o valor mínimo de R$ 10 milhões, ganha escala para atrair investidores e a despesa se divide, o que ajuda a respeitar o limite de 5% da RCL.5) Porque o marco do saneamento (Lei 14.026/2020) incluiu na Lei 11.107 a vedação de novos contratos de programa para saneamento básico (art. 13, § 8º): esses serviços passaram a depender de concessão precedida de licitação (art. 175 da Constituição).6) O consórcio de empresas deve atender a um acréscimo de 10% a 30% sobre o exigido do licitante individual (art. 15, § 1º, da Lei 14.133): 2.000.000 × 1,10 = R$ 2.200.000 e 2.000.000 × 1,30 = R$ 2.600.000.7) a) O dobro do limite de compras (art. 75, § 2º, da Lei 14.133): 2 × 65.492,11 = R$ 130.984,22.b) Soma no exercício: 70.000 + 45.000 = R$ 115.000, abaixo de 130.984,22: são regulares. Ainda restam 130.984,22 − 115.000 = R$ 15.984,22.c) Reforma é obra; o limite dobrado de obras e engenharia é 2 × 130.984,20 = R$ 261.968,40. Como 240.000 é menor, cabe (desde que não haja outras obras de mesma natureza no ano que, somadas, passem do limite).d) R$ 65.492,11, o limite simples. A compra de março (70.000) sozinha já passaria dele.8) a) População total: 40.000 + 25.000 + 10.000 + 5.000 = 80.000. Valor por habitante: 2.400.000 ÷ 80.000 = R$ 30. A: 40.000 × 30 = R$ 1.200.000; B: 25.000 × 30 = R$ 750.000; C: 10.000 × 30 = R$ 300.000; D: 5.000 × 30 = R$ 150.000.b) Suspender o município e, depois, excluí-lo do consórcio (art. 8º, § 5º). Os outros entes e o consórcio também podem exigir o cumprimento da obrigação (§ 3º).c) Nova população: 75.000; por habitante: 2.400.000 ÷ 75.000 = R$ 32. A: R$ 1.280.000; B: R$ 800.000; C: R$ 320.000.d) Não: é vedado aplicar os recursos do rateio em despesas genéricas, inclusive transferências (art. 8º, § 2º).9) a) Valor do contrato: 9 × 25 = R$ 225 milhões, acima do mínimo de R$ 10 milhões; prazo de 25 anos, acima do mínimo de 5 e dentro do intervalo de 5 a 35 anos (arts. 2º, § 4º, e 5º, I, da Lei 11.079). Atende.b) 2,5 ÷ 30 = 8,33% da RCL, acima de 5%: D deixaria de receber garantias e transferências voluntárias da União (art. 28).c) RCL total: 120 + 60 + 45 + 30 + 25 = R$ 280 milhões. Parte de cada um = 9 × RCL do município ÷ 280: A, R$ 3,857 milhões; B, R$ 1,929 milhão; C, R$ 1,446 milhão; D, R$ 0,964 milhão; E, R$ 0,804 milhão. Como a divisão é proporcional à RCL, todos comprometem o mesmo percentual: 9 ÷ 280 = 3,21%, abaixo de 5%.10) a) Protocolo de intenções (art. 4º).b) Lei de ratificação (art. 5º).c) Contrato de rateio (art. 8º).d) Contrato de programa (art. 13), que deve conter as cláusulas sobre encargos, pessoal e bens transferidos.e) Não pode ser contrato de programa (art. 13, § 8º): é preciso conceder o serviço com licitação.f) Como passou de 2 anos, o ingresso depende de homologação da assembleia geral (art. 5º, § 3º).11) a) Os estados de Minas Gerais e de São Paulo: a União só participa de consórcio de que façam parte todos os estados em cujos territórios estejam os municípios consorciados (art. 1º, § 2º).b) Não: o protocolo pode fixar votos diferentes, mas deve assegurar pelo menos 1 voto a cada ente (art. 4º, § 2º).c) Como associação pública, de direito público, a partir da vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções (art. 6º, I, e § 1º).
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