引言前两课介绍了政府采购的常规流程：采购方式、各阶段程序、直接采购、资格审查和合同。本课将学习改变政府采购和签约方式的三项制度：价格登记制度，一次招标、按需多次采购；竞价招标，如今已成为巴西最常用的采购方式；以及公私合作伙伴关系，通过引入私人投资，建设公共工程并长期提供公共服务。先说说这些采购在哪里进行。SISG、SIASG 和 Compras.gov.br联邦政府采购的现代化始于第 1.094/1994 号法令。该法令建立了综合服务系统（SISG），以系统化方式管理公共建筑和公务用房、物资、交通、行政通信及档案等事务。SIASG 是支撑这些工作的数字系统，全国各地的综合服务行政单位（UASG）通过它实时登记招标、合同和采购信息。面向供应商和采购方的 SIASG 门户是 Compras.gov.br，原名 Comprasnet；电子竞价招标、电子直接采购以及 SICAF 注册都在这里办理。自第 14.133/2021 号法律实施以来，联邦、各州、联邦区和市镇的所有采购合同，还必须在全国公共采购门户（PNCP）公布。该门户汇集采购计划、招标公告、价格登记协议和合同等信息（第 174 条）。价格登记制度价格登记制度（SRP）是一套正式登记货物和服务价格、供日后采购使用的程序（第 14.133 号法律第 6 条第 XLV 项）。采购机构不必每次需要纸张都重新招标，而是先进行一次招标，将中标价格记入价格登记协议，再在协议有效期内按需采购。这项制度的最大优势在于，价格一经登记，并不意味着政府必须采购：供应商承诺按登记价格供货，但采购机构只在需要时、按需要的数量签约（第 83 条）。SRP 受第 14.133 号法律第 82 至 86 条规范；在联邦政府层面，还受第 11.462/2023 号法令规范。价格登记如何运作：牵头机构、参与机构、登记协议、合同及后续加入。参与方有哪些牵头机构：组织招标并管理价格登记协议。参与机构：从一开始就参与，在价格登记意向征集（IRP）阶段申报所需数量。征集期至少为 8 个工作日（法律第 86 条及法令第 9 条）。汇总各机构需求，有助于形成采购规模，争取更优惠的价格。非参与机构：起初没有参与，之后申请使用登记协议。这称为后续加入，行话叫搭车。何时适用根据第 11.462/2023 号法令第 3 条，政府认为适当时即可采用 SRP，尤其适用于以下情况：采购标的的特点决定了需要持续或频繁采购；分批交货，或按计量单位付费购买服务更为合适；需要满足多个机构或实体的需求，包括集中采购；需要支持联邦计划或项目的分散实施；由于采购标的的性质，无法事先确定确切需求量。工程及工程服务也可以采用 SRP，但须有标准化方案、技术和运营方面不复杂，且存在持续或频繁需求（法律第 85 条）。免招标或依法无需招标的直接采购，同样可以采用 SRP（第 82 条第 6 款）。主要特点通过竞价招标或公开竞争招标确定供应商，以最低价或最大折扣为评审标准。签署的是价格登记协议，即为日后采购作出的承诺文件，而不是采购合同。合同（或预算承诺凭证、采购授权书）在实际产生需求后再办理。协议有效期为 1 年，自信息在 PNCP 公布后的第一个工作日起算；只要能够证明登记价格仍具优势，即可按相同时长续期（法律第 84 条及法令第 22 条）。不得增加协议中登记的数量（法令第 23 条）。可以设立候补供应商名单：愿意按中标价格供货的投标人可列入名单；如果中标人未签署协议或其登记资格被取消，再依次通知候补者。过去的规定：依据第 8.666 号法律规范 SRP 的第 7.892/2013 号法令规定，登记协议最长有效期为 12 个月，可能的续期也包含在内。如今最长可达 2 年（1 年有效期，加上 1 年续期）。后续加入（搭车）及其限额非参与机构要加入登记协议，必须说明这样做的好处，证明登记价格符合市场行情，并取得牵头机构和供应商同意；供应商没有接受的义务（第 86 条第 2 款）。此外还有两项限额（第 86 条第 4 款和第 5 款）：每个非参与机构就协议中的每个项目，最多可采购其登记数量的 50%；所有后续加入机构的采购量合计，不得超过各项目登记数量的两倍，无论加入机构有多少。另有机构层级限制：联邦机构不得加入州、联邦区或市镇的登记协议（第 86 条第 8 款）；市镇机构只有在其他市镇的协议经招标订立时，才能加入该协议（第 3 款）。目标与优势减少招标次数，加快采购进程。按需购买，相当于设立虚拟仓库：库存留在供应商处，采购机构因而降低仓储成本和货物过时的风险（别忘了持有库存也有成本）。只在每笔采购办理预算承诺时占用预算，而不是在招标阶段就占用。汇总多个机构的需求，发挥规模效益。某牵头机构在协议中登记了 1.000 令纸。一家非参与机构申请加入，拟采购 600 令。第 14.133 号法律允许怎样做？正确答案：最多采购 500 令，因为每个搭车机构的限额为登记数量的 50%——50% × 1.000 = 500（第 86 条第 4 款）。两倍（2.000）是所有后续加入机构的合计上限，不是单个机构的上限；混淆这两个限额是最常见的错误。一家医院每月都采购纱布，但用量随手术数量大幅波动，无法确定全年需求。在这种情况下，使用价格登记制度的主要好处是什么？正确答案：需要多少、何时需要，就采购多少，不必买下全部登记数量——协议约束供应商，不强制政府采购。SRP 并不免除招标程序（仍须通过竞价招标或公开竞争招标进行一次招标），登记协议有效期为 1 年，可再续期 1 年。竞价招标过去的规定：竞价招标最初由 2000 年第 2.026 号临时措施为联邦政府设立，随后由第 10.520/2002 号法律推广至各州、联邦区和市镇。线下竞价招标受第 3.555/2000 号法令规范；电子竞价招标先受第 5.450/2005 号法令规范，后来改由第 10.024/2019 号法令规范。第 14.133 号法律出台后，第 10.520 号法律于 30/12/2023 废止，竞价招标成为一般采购法规定的招标方式之一。如今，采购普通货物和服务时，必须采用竞价招标，以最低价或最大折扣为评审标准，不受采购估算金额限制（第 6 条第 XLI 项）。普通货物和服务，是指其性能和质量标准能够在招标公告中依据通行的市场规格作出客观界定的货物和服务（第 6 条第 XIII 项）。这一方式旨在提高透明度和采购效率，同时降低政府与供应商的成本。哪些情况不适用竞价招标主要依靠智力劳动的专业技术服务，如设计、咨询和出具专业意见。工程及工程服务，普通工程服务除外（第 29 条唯一一款），例如常规建筑维护。特殊货物和服务，应采用公开竞争招标。一般资产处置，应采用拍卖。过去的规定：第 10.520 号法律没有涉及工程服务。经过多年讨论，第 10.024/2019 号法令才允许普通工程服务采用竞价招标。第 14.133 号法律则将这一规则直接写入法律。程序如何进行竞价招标遵循第 17 条规定的通用程序（第 17 课），由竞价招标主持人及其辅助团队负责。实际流程如下：在 PNCP 发布招标公告。普通货物的投标准备期至少为 8 个工作日，普通服务至少为 10 个工作日（第 55 条）。投标人提交报价，并在公开竞价环节逐轮降价。如果最低报价与次低报价的差距达到至少 5%，可让其余投标人重新竞价，以确定后续名次（第 56 条第 4 款）。主持人审查排名第一的报价是否可以接受，并可谈判争取更低价格（第 61 条）。之后才审查资格文件，而且只审查排名第一的投标人。如其资格不符，再审查第二名，依此类推。进入一次性申诉阶段（3 个工作日），随后核准结果。电子竞价招标是优先采用的方式；使用线下方式须说明理由，并对现场全程录音录像（第 17 条第 2 款）。在联邦政府层面，电子竞价招标还须遵循 SEGES 第 73/2022 号规范性指令。竞价招标与公开竞争招标过去授课时，教师常把竞价招标与询价招标相比较。如今询价招标已经取消，更有参考价值的比较对象是公开竞争招标：竞价招标公开竞争招标普通货物和服务，包括普通工程服务特殊货物和服务、工程及工程服务仅以最低价或最大折扣评审可按最低价、最大折扣、最佳技术方案或艺术内容、技术与价格综合评价、最大经济回报评审期限较短（8 至 10 个工作日）采购标的特殊或评审涉及技术因素时，期限较长（25 至 60 个工作日）由竞价招标主持人负责由采购负责人或至少 3 人组成的委员会负责两者共同点：均遵循第 17 条规定的程序，不设金额上限，不要求事先注册，资格审查原则上在评审之后进行根据第 14.133 号法律，下列哪项采购不能采用竞价招标？正确答案：建造一所地区医院——工程建设项目不能采用竞价招标（第 29 条唯一一款），应采用公开竞争招标。笔记本电脑采购金额较高并不影响选择，因为竞价招标没有金额上限；普通工程服务则正是允许采用竞价招标的例外。公私合作伙伴关系公私合作伙伴关系（PPP）是一种行政特许经营合同：私人合作方投资、建设或运营，并在多年间从政府获得全部或部分报酬。它受第 11.079/2004 号法律规范，分为两种模式（第 2 条）：政府补贴型特许经营：公共服务或公共工程特许经营（第 8.987/1995 号法律）。除向用户收费外，公共部门还向私人合作方支付补贴。典型例子是地铁线路：票价收入不足以覆盖成本，由政府补足差额。行政服务型特许经营：由行政机关直接或间接使用服务的合同，即使合同还涉及工程建设，或设备的供应和安装，也属于这一类型。典型例子包括监狱、学校或公共照明网络的建设与运营。普通特许经营不属于公私合作伙伴关系（PPP）：特许经营方仅靠用户付费获得报酬，公共部门不支付补贴，许多收费公路就是如此。哪些项目不能采用 PPP以下情况不得签订 PPP 合同（第 2 条第 4 款）：合同金额低于 R$ 10 milhões；服务期限不足 5 年；合同仅以提供劳动力、供应和安装设备，或实施公共工程为标的。此前的规定：合同金额门槛原为 R$ 20 milhões；第 13.529/2017 号法律将其降至 R$ 10 milhões，使规模较小的市镇也能采用 PPP。许多教材仍写着 R$ 20 milhões。合同原则与条款PPP 采购必须遵循以下原则（第 4 条）：高效履行国家职责、有效利用社会资源；尊重用户和私人合作方的利益；监管、司法、警察权及其他国家专属职能不得委托；恪守财政责任；保持透明；客观分担风险；确保项目财务可持续，并具有社会经济效益。合同必须载明的条款（第 5 条）包括：与投资回收期相适应的合同期限，含可能的延期在内，须为5 至 35 年；对行政机关和私人合作方的处罚，处罚程度须与违约情节相称；风险分担安排，包括意外事件、不可抗力、政府行为及异常经济风险；报酬支付方式及金额调整办法；评价私人合作方履约表现的客观标准（合同可将部分报酬与履约表现挂钩，第 6 条第 1 款）；私人合作方提供的履约担保，以及公共部门合作方在何种情况下构成违约、如何启动担保；私人合作方因融资信用风险降低而获得的经济收益，如何与行政机关分享；对合同期满后移交资产的检查，以及为纠正问题而暂扣付款的安排。签约前，必须设立负责实施和管理合作项目的特殊目的公司（SPE）（第 9 条）。按指数和公式自动调价的条款无须另行批准即可适用；但如果行政机关在收到发票后 15 天内公布有充分依据的拒绝理由，则不予调价（第 5 条第 1 款）。PPP 的招标PPP 项目须先通过公开竞标或竞争性对话招标（第 10 条，依第 14.133/2021 号法律修订后的文本）。此前的规定：原条文只允许公开竞标；竞争性对话由 2021 年的法律引入，适用于政府尚不确定哪种技术方案最优的项目。启动招标须获得主管机关批准，依据包括证明签约必要性和适时性的技术研究、合同有效期内各财政年度的预算及财务影响估算等。招标文件和合同草案还须公开征求意见至少 30 天；项目需要时，须事先取得环境许可（第 10 条）。招标文件可以规定颠倒审查顺序：先评审投标方案，再审查排名第一的投标人是否符合资格要求，与竞价采购的做法相同（第 13 条）。在联邦层面，由法令设立的 PPP 管理机构负责确定优先服务项目、批准启动招标和招标文件，并监督合同执行。该机构由规划部、财政部和总统府民事办公室的代表组成，规划部负责协调（第 14 条）。支出上限PPP 会占用未来数十年的预算，因此法律按照经常性净收入（RCL）设定上限：联邦只有在已签订 PPP 合同的持续性支出总额于上一年度未超过当年经常性净收入的 1%，且现行合同在未来 10 年的年度支出均不超过各年预计经常性净收入的 1% 时，才能签订新的 PPP 合同（第 22 条）。各州、联邦区和市镇如果此类支出在上一年度或未来 10 年中的任何一年超过经常性净收入的 5%，就不能再获得联邦提供的担保和自愿拨款（第 28 条）。这一比例在原法律文本中为 1%，2009 年提高至 3%，又经第 12.766/2012 号法律提高至 5%。某市镇的年度经常性净收入为 R$ 300 milhões，计划签订一项公共照明 PPP。若要继续获得联邦提供的担保和自愿拨款，该市镇所有 PPP 的持续性支出合计每年最多是多少？答案：R$ 15 milhões——第 11.079 号法律第 28 条规定，各州、联邦区和市镇的上限为经常性净收入的 5%：5% × 300 milhões = 15 milhões。R$ 3 milhões 对应 1%，这是联邦的上限（第 22 条）；R$ 10 milhões 则是 PPP 合同的最低金额，属于另一项规定。参考资料巴西。2021 年 4 月 1 日第 14.133 号法律。《招标与行政合同法》。巴西。2023 年 3 月 31 日第 11.462 号法令。规范价格登记制度。巴西。2004 年 12 月 30 日第 11.079 号法律。公私合作伙伴关系。SEGES/ME。2022 年 9 月 30 日第 73 号规范性指令（按最低价格或最大折扣进行电子招标）。ENAP。《公共行政采购》。Antonieta 教授编写的 2005 年教材（原课程的基础资料，依据第 8.666 号法律和第 10.520 号法律编写）。练习基础题1) 什么情况下适合采用价格登记制度？请举一个日常生活或工作中的例子。2) 说明参与机关与非参与机关的区别，以及后者申请加入时须遵守的两项限额。3) 竞价采购有哪些优点？什么情况下不能采用？4) 什么是 PPP？请说明政府补贴型特许经营、行政服务型特许经营和普通特许经营的区别，并各举一例。5) 对公共部门而言，PPP 有哪些优缺点？请从期限、风险和预算承诺等方面考虑。6) 某市镇的经常性净收入为 R$ 80 milhões。若要继续获得联邦提供的担保和自愿拨款，该市镇所有 PPP 的持续性支出合计每年最多是多少？进阶题7) 一份价格登记协议登记了 2.000 把椅子（包括管理机关和参与机关的数量）。随后，五个非参与机关依次申请加入：A 申请 900 把；B 申请 1.000 把；C 申请 1.200 把；D 申请 1.500 把；E 申请 800 把。管理机关和供应商同意法律允许范围内的所有申请。a) 每个机关通过加入协议最多可采购多少把？b) 所有加入申请合计最多可采购多少把？c) 按申请顺序处理，每个机关最终可采购多少把椅子？8) 判断以下项目能否采用 PPP；如果可以，属于哪一种类型：a) 建设一所医院，并运营洗衣、维护、供餐等非医疗服务 20 年；由州政府付款，合同金额 R$ 450 milhões；b) 管理一所监狱 4 年，合同金额 R$ 30 milhões；c) 以 R$ 12 milhões 供应并安装 5.000 盏 LED 路灯，不负责运营或维护；d) 运营一条轻轨线路 30 年，收入来自乘客票价及市镇每年支付的款项；e) 运营一条公路 30 年，收入仅来自通行费；f) 为一座小城市提供公共照明服务 10 年，合同总金额 R$ 9 milhões。9) 某州的经常性净收入为 R$ 40 bilhões，目前每年为现行 PPP 支付 R$ 1,6 bilhão。该州正在考虑一项新 PPP，每年须支付 R$ 450 milhões。假设未来 10 年的收入保持不变。a) 第 11.079 号法律第 28 条规定的支出上限是多少雷亚尔？b) 签订新 PPP 后，支出将占收入的百分之几？会有什么后果？c) 若不超过上限，新 PPP 每年最多可要求支付多少？d) 如果同样的计算适用于联邦，应以百分之几为参照？10) 针对以下每项招标，指出应采用的方式，以及从发布招标公告到提交投标文件之间的最短期限（第 14.133 号法律第 55 条）：a) 按最低价格采购 500 台标准配置笔记本电脑；b) 按最低价格采购一个校区的清洁服务；c) 按技术和价格评审一座博物馆的建筑设计方案；d) 按最低价格采购一项特殊工程服务；e) 按最高出价出售 40 辆二手车。11) 某医院每月消耗约 1.000 包纱布，每包 R$ 4,00，但用量并不固定。医院比较两种年度采购方式：（I）通过普通招标一次性交付 12.000 包；（II）采用价格登记制度，每月采购 1.000 包。库存持有成本按平均库存价值的每年 25% 计算（参见库存成本课程）。a) 两种方式每年的库存持有成本各是多少？b) 如果全年只用掉 9.000 包，两种方式分别会剩下价值多少雷亚尔的材料？c) 价格登记协议的什么特点造成了（b）中的差异？参考答案1) 适用于采购频繁、数量不确定、需要分批交付，或多个机关可以汇总需求的情况（第 11.462/2023 号法令第 3 条）。例如办公室采购纸张和墨粉、医院采购药品、车队采购燃料、学校采购供餐食材。2) 参与机关从一开始就加入，在价格登记意向阶段申报需求数量，并将其计入招标总量。非参与机关则在之后申请加入。限额为：每个加入机关对每项登记商品的采购量最多为登记数量的 50%；所有加入机关的采购量合计不得超过登记数量的两倍（第 86 条第 4 款和第 5 款）。3) 优点包括速度快（期限为 8 至 10 个工作日）、通过竞价压低价格、由采购负责人谈判、只审查中标者资格、采用透明的电子方式，而且没有金额上限。不能用于以智力劳动为主的专业技术服务、非普通工程及工程服务、特殊货物和服务，以及资产处置。4) PPP 是一种长期特许经营合同：私人合作方负责投资和运营，公共部门支付全部或部分报酬（第 11.079/2004 号法律）。政府补贴型：收入来自用户付费和政府补贴，例如地铁线路。行政服务型：行政机关本身是服务使用方，并支付全部费用，例如监狱或学校。普通特许经营：收入仅来自用户付费，公共部门不支付补贴，因此不属于 PPP，例如收费公路。5) 优点：政府无须在项目启动时支付全部建设费用，可利用私营部门的效率和资本，将报酬与履约表现挂钩，并分担风险。缺点：预算承诺最长可达 35 年，合同设计复杂且成本高，行政机关还可能缺乏有效监督能力。因此，法律按照经常性净收入设定支出上限。6) 各州、联邦区和市镇的上限为经常性净收入的 5%（第 11.079 号法律第 28 条）：5% × 80.000.000 = 每年 R$ 4.000.000。7) a) 登记数量的50%（art. 86, § 4º）：50% × 2.000 = 每个机构1.000把椅子。b) 登记数量的两倍（§ 5º）：2 × 2.000 = 4.000把椅子。c) A：900（累计900）。B：1.000（累计1.900）。C：申请1.200，但上限为1.000（累计2.900）。D：申请1.500，但上限为1.000（累计3.900）。E：申请800，但只剩4.000 − 3.900 = 100，因此只能获得100（累计4.000）。8) a) 是，属于行政特许经营：州政府是服务使用方，并支付相应费用；合同金额和期限均达到最低要求。b) 不是：期限不足5年（art. 2º, § 4º, II）。c) 不是：合同内容仅涉及设备供应和安装（art. 2º, § 4º, III）。d) 是，属于补贴型特许经营：收入来自用户支付的费用和公共部门支付的补贴。e) 不属于PPP：这是普通特许经营，收入仅来自用户支付的费用（Lei 8.987/1995）。f) 不是：合同金额低于R$ 10 milhões（art. 2º, § 4º, I）。9) a) 5% × 40 bilhões = 每年R$ 2 bilhões。b) (1,6 + 0,45) ÷ 40 = 2,05 ÷ 40 = 5,125%。这一比例超过5%，该州将无法获得联邦政府提供的担保和自愿性转移支付（art. 28）。c) 2,0 − 1,6 = 每年R$ 400 milhões。d) RCL的1%（art. 22）；对联邦政府而言，这是签订合同的条件。10) a) 公开竞价采购（普通货物）；按最低价采购货物：8个工作日（art. 55, I, a）。b) 公开竞价采购（普通服务）；按最低价采购普通服务：10个工作日（art. 55, II, a）。c) 公开招标（专业技术服务，按技术和价格综合评标）：35个工作日（art. 55, IV）。d) 公开招标（特殊工程服务不适用公开竞价采购）：25个工作日（art. 55, II, b）。e) 拍卖（资产处置）：价高者得，15个工作日（art. 55, III）。11) a) 平均库存量 = 每次采购数量 ÷ 2。方案(I)：12.000 ÷ 2 × 4,00 = R$ 24.000；按25%计算，每年库存成本为R$ 6.000。方案(II)：1.000 ÷ 2 × 4,00 = R$ 2.000；按25%计算，每年库存成本为R$ 500。两者相差R$ 5.500。b) 方案(I)：剩余12.000 − 9.000 = 3.000包，3.000 × 4,00 = R$ 12.000的资金积压在库存中。方案(II)：医院只采购9.000包，没有剩余。c) 价格登记协议约束供应商，但不强制行政机关采购：已有登记价格并不意味着必须购买（art. 83），因此该机构只需按实际消耗量采购。
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